Fachbezogene Akteneinsicht, Rechtsdienstleistungsgesetz und bauordnungsrechtliche Sachverständigentätigkeit

Herne. [stbs] Ausgangspunkt der nachfolgenden Betrachtung ist ein verwaltungsrechtlicher Vorgang bei der Stadt Herne, in dem die fachbezogene Akteneinsicht und die sachverständige Mitwirkung in einem bauordnungsrechtlich geprägten Verfahren mit dem Vorwurf einer unerlaubten Rechtsdienstleistung verknüpft wurden. Die Stadt Herne stellt damit nicht nur die Reichweite einer Vollmacht und die Zulässigkeit baufachlicher Unterstützung in Frage, sondern berührt zugleich grundlegende Abgrenzungsfragen zwischen anwaltlicher Rechtsberatung, zulässiger fachlicher Nebenleistung nach dem Rechtsdienstleistungsgesetz und behördlicher Verfahrensleitung. Der Vorgang ist deshalb über den Einzelfall hinaus bedeutsam: Er zeigt exemplarisch, wie schnell aus einer notwendigen fachlichen Sachverhaltsaufklärung ein rechtlich aufgeladenes Nebenverfahren konstruiert werden kann, obwohl die sachgerechte Prüfung im Bauordnungsrecht gerade auf Aktenkenntnis, technische Bewertung und arbeitsteilige Zusammenarbeit angewiesen ist. Die Eröffnung eines solchen Nebenkriegsschauplatzes ist auch verfahrensökonomisch kaum nachvollziehbar. Selbst wenn die Stadt Herne die sachverständige Person als unmittelbare Bevollmächtigte aus dem Verfahren drängen wollte, wäre die fachliche Aktenauswertung damit nicht verhindert. Die Akteneinsicht könnte ohne Weiteres über den bereits eingeschalteten anwaltlichen Beistand des:der Auftraggeber:in erfolgen; nach § 29 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) steht die Akteneinsicht im Vertretungsfall den Vertreter:innen zu, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen erforderlich ist. Daneben kommt, soweit keine besonderen Ausschlussgründe eingreifen, ein eigenständiger Informationszugang nach § 4 Abs. 1 Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) in Betracht, wonach natürliche Personen Zugang zu vorhandenen amtlichen Informationen verlangen können. Die von der Stadt Herne verfolgte Konstruktion wäre daher selbst in ihrer eigenen Logik nicht geeignet, die Kenntnisnahme der Bauakte zu verhindern. Sie verlagert die Akteneinsicht allenfalls auf einen anderen rechtlich vorgesehenen Weg und erzeugt zusätzliche Verfahrensreibung. Gerade darin liegt ihre Schwäche: Nicht die Akteneinsicht wird verhindert, sondern die fachkundige Mitwirkung wird erschwert, obwohl sie für eine sachgerechte bauordnungsrechtliche Bewertung regelmäßig erforderlich ist. Eine solche Verfahrensgestaltung wirkt nicht wie geordnete Rechtsanwendung, sondern wie der Versuch, fachlichen Widerspruch durch formale Ausgrenzung zu neutralisieren. Das ist rechtsstaatlich dünn, verwaltungspraktisch unergiebig und dogmatisch nur schwer zu rechtfertigen.

Zur Grenze zwischen zulässiger baufachlicher Nebenleistung, anwaltlicher Rechtsberatung und behördlicher Zurückweisung im Verwaltungsverfahren

A. Einleitung und Problemaufriss

Die Auseinandersetzung um die Akteneinsicht in Bauakten zeigt mit bemerkenswerter Schärfe ein strukturelles Missverständnis, das in der kommunalen Verwaltungspraxis nicht selten anzutreffen ist: Die technische, brandschutzfachliche und bauordnungsrechtlich eingebettete Prüfung eines Bauvorhabens wird vorschnell mit unerlaubter Rechtsdienstleistung gleichgesetzt. Damit wird nicht nur die Rolle von Architekt:innen, Ingenieur:innen, Brandschutzsachverständigen und sonstigen fachkundigen Berater:innen verkannt. Es wird zugleich die Funktionslogik des Bauverwaltungsrechts missverstanden. Bauen ist kein rechtlich neutrales technisches Geschehen. Jede baufachliche Bewertung bewegt sich notwendig im normativen Raum. Genehmigungsbestand, Nutzungsart, Abstandsflächen, Rettungswege, brandschutztechnische Anforderungen, Stellplatzfragen, Bauvorlagen, Nebenbestimmungen und Bestandsschutz lassen sich nicht sinnvoll beurteilen, ohne öffentlich-rechtliche Maßstäbe mitzudenken. Wer diese Einordnung bereits als verbotene Rechtsdienstleistung behandelt, trennt künstlich, was das Bauordnungsrecht selbst untrennbar miteinander verbindet.

Der konkrete Anlass ist ein verwaltungsbehördliches Schreiben, mit dem eine Bauaufsichtsbehörde eine Zurückweisung als Bevollmächtigter nach § 14 Abs. 5 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) in Aussicht stellt, weil angeblich entgegen § 3 Rechtsdienstleistungsgesetz (RDG) Rechtsdienstleistungen erbracht würden. Dabei wird aus der beantragten Akteneinsicht und aus der angekündigten Prüfung der öffentlich-rechtlichen Genehmigungslage auf eine unerlaubte Rechtsdienstleistung geschlossen. Die Problematik verdient eine vertiefte Betrachtung, weil sie über den Einzelfall hinausweist. Sie betrifft die Schnittstelle zwischen rechtsstaatlicher Verfahrensbeteiligung, fachlicher Sachaufklärung, anwaltlicher Vertretung und behördlicher Kompetenzordnung.

Die Kernfrage lautet nicht, ob Nichtanwält:innen jemals rechtlich relevante Aussagen treffen dürfen. Eine solche These wäre offenkundig unhaltbar. Die Kernfrage lautet vielmehr, wann eine rechtlich geprägte Tätigkeit innerhalb einer baufachlichen Hauptleistung noch als erlaubte Nebenleistung im Sinne des § 5 Abs. 1 RDG zulässig ist und wann sie in eine eigenständige Rechtsdienstleistung umschlägt, die nach § 3 RDG einer besonderen Erlaubnis bedarf. Diese Unterscheidung ist dogmatisch anspruchsvoll, aber praktisch unverzichtbar. Der Bundesgerichtshof (BGH) hat in jüngerer Zeit gerade keine pauschale Verbannung rechtlicher Mitbeurteilungen aus der Arbeit von Architekt:innen und Planer:innen vorgenommen. Er hat vielmehr eine Grenzziehung entwickelt: Zulässig bleibt die rechtliche Mitbewertung, soweit sie Inhalt, Umfang und sachlichem Zusammenhang nach dem Berufs- oder Tätigkeitsbild zugeordnet ist; unzulässig wird die Tätigkeit dort, wo eine eigenständige rechtliche Vertretung, Rechtsverfolgung oder Vertragsgestaltung übernommen wird. § 5 Abs. 1 RDG erlaubt Rechtsdienstleistungen im Zusammenhang mit einer anderen Tätigkeit, wenn sie als Nebenleistung zum Berufs- oder Tätigkeitsbild gehören; für die Einordnung sind Inhalt, Umfang und sachlicher Zusammenhang mit der Haupttätigkeit sowie die für die Haupttätigkeit erforderlichen Rechtskenntnisse maßgeblich.

Diese Differenzierung ist für die bauordnungsrechtliche Akteneinsicht besonders bedeutsam. Die Einsichtnahme in Bauakten dient nicht allein der juristischen Prozessführung. Sie ist regelmäßig Grundlage einer fachlichen Analyse. Brandschutzkonzepte, Stellungnahmen zu Nutzungsänderungen, Bewertungen von Rettungswegen, Einschätzungen zur Genehmigungsfähigkeit oder Prüfungen des genehmigten Bestandes setzen Kenntnis der Bauakte voraus. Der Akteninhalt ist der tatsächliche und rechtliche Unterbau der bautechnischen Beurteilung. Eine Bauaufsichtsbehörde, die fachkundige Akteneinsicht mit dem Verdikt unerlaubter Rechtsdienstleistung versieht, verlagert das Problem daher an die falsche Stelle. Sie schützt nicht das Rechtsdienstleistungsmonopol, sondern erschwert die sachgerechte Aufklärung des Verwaltungsverfahrens.

B. Rechtsgrundlagen und dogmatische Einordnung

Ausgangspunkt der rechtlichen Analyse ist § 2 Abs. 1 RDG. Danach ist Rechtsdienstleistung jede Tätigkeit in konkreten fremden Angelegenheiten, sobald sie eine rechtliche Prüfung des Einzelfalls erfordert. § 3 RDG ordnet an, dass die selbständige Erbringung außergerichtlicher Rechtsdienstleistungen nur in dem Umfang zulässig ist, in dem sie durch das Rechtsdienstleistungsgesetz oder aufgrund anderer Gesetze erlaubt wird. Daraus folgt zunächst eine weite Eingangsschwelle. Nicht jede Verwendung rechtlicher Begriffe, nicht jede Bezugnahme auf Genehmigungen und nicht jede Subsumtion unter bauordnungsrechtliche Anforderungen ist jedoch bereits eine verbotene Rechtsdienstleistung. Das Rechtsdienstleistungsgesetz arbeitet nicht mit einem Totalverbot rechtlicher Mitprüfung durch fachkundige Nichtanwält:innen. Es enthält mit § 5 Abs. 1 RDG vielmehr eine zentrale Öffnungsklausel für berufstypische Nebenleistungen.

Die Vorschrift trägt dem Umstand Rechnung, dass moderne Berufsbilder vielfach rechtlich durchdrungen sind. Das gilt im Bauwesen in besonderem Maße. Architekt:innen schulden nicht bloß zeichnerische oder gestalterische Leistungen. Ingenieur:innen und Brandschutzsachverständige prüfen nicht nur abstrakte technische Parameter. Ihre Tätigkeit ist darauf angelegt, ein Vorhaben im normativen Gefüge des Bauplanungsrechts, des Bauordnungsrechts, des Brandschutzrechts, des Arbeitsschutzes, des Denkmalschutzes und häufig auch des Immissionsschutzes einzuordnen. Eine Brandschutzbewertung ohne Blick auf Sonderbauvorschriften, Nutzungseinheiten, Rettungsweglängen, notwendige Flure, Brandabschnitte, Gebäudeklassen und bauaufsichtliche Nebenbestimmungen wäre fachlich entkernt. Die rechtliche Einordnung ist in diesem Bereich nicht Fremdkörper, sondern Bestandteil der fachlichen Methodik.

Gerade deshalb darf § 5 Abs. 1 RDG nicht formalistisch verengt werden. Maßgeblich ist nicht, ob in einer fachlichen Stellungnahme Rechtsnormen erwähnt werden. Maßgeblich ist, ob die rechtliche Prüfung nach Inhalt, Umfang und sachlichem Zusammenhang Hilfsfunktion zur Haupttätigkeit hat oder ob sie selbständig an die Stelle anwaltlicher Rechtsberatung tritt. Die Grenze ist überschritten, wenn die nichtanwaltliche Tätigkeit auf eigenständige Rechtsverfolgung, Gestaltung von Rechtsverhältnissen oder Prozessvertretung gerichtet ist. Sie ist regelmäßig nicht überschritten, wenn eine baufachliche Bewertung notwendigerweise öffentlich-rechtliche Tatbestandsmerkmale und Genehmigungsvorgänge berücksichtigt.

Diese Grenzziehung entspricht der Rechtsprechung des BGH. In der Entscheidung vom 11.02.2021 hat der BGH die Vertretung von Grundstückseigentümer:innen in einem Widerspruchsverfahren gegen die Ablehnung einer Bauvoranfrage durch eine Architektin nicht als erlaubte Nebenleistung angesehen. Die Entscheidung betraf also nicht die interne baufachliche Bewertung, nicht die Aktenauswertung und nicht die Zuarbeit zu einer anwaltlichen Vertretung, sondern die nach außen gerichtete Führung eines verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelfsverfahrens. In der veröffentlichten Zusammenfassung wird der Kern dahin beschrieben, dass Rechtsberatung und Vertretung in einem Widerspruchsverfahren keine erlaubte Nebenleistung einer Architektin darstellen.

Dogmatisch liegt darin keine Absage an jede rechtlich mitgeprägte Architekt:innen- oder Sachverständigentätigkeit. Der BGH zieht vielmehr die Grenze bei der Übernahme eines eigenständigen verwaltungsrechtlichen Mandats. Diese Grenze ist nachvollziehbar. Das Widerspruchsverfahren verlangt die rechtliche Prüfung eines Verwaltungsaktes, die Formulierung von Rechtsangriffen, die Wahrung von Fristen, die prozessuale Anschlussfähigkeit und gegebenenfalls die Vorbereitung eines gerichtlichen Verfahrens. Das ist nicht mehr bloß Nebenleistung zur Planung oder brandschutzfachlichen Prüfung. Anders liegt es bei der fachlichen Auswertung einer Bauakte. Dort steht nicht die rechtliche Vertretung im Vordergrund, sondern die Ermittlung und Bewertung des genehmigten oder nicht genehmigten baulichen Zustands.

Die zweite Leitentscheidung des BGH vom 09.11.2023 bestätigt diese Linie. Dort ging es um eine von einem Architekten entworfene Skontoklausel in einem Bauvertrag. Der BGH sah darin eine unerlaubte Rechtsdienstleistung, weil die selbständige Erstellung einer auf die Interessen des Bestellers zugeschnittenen Vertragsklausel eine eigenständige rechtliche Gestaltung darstellt. In der Berichterstattung wird die Entscheidung dahin zusammengefasst, dass Architekt:innen durch den eigenständigen Entwurf von Vertragsklauseln gegen § 3 RDG verstoßen können; das betrifft eine rechtsgestaltende Tätigkeit im Privatrecht, nicht die baufachliche Auswertung öffentlich-rechtlicher Genehmigungsunterlagen.

Aus beiden Entscheidungen folgt daher gerade nicht, dass fachkundige Personen im Bauwesen keine rechtlich relevanten Bauakten auswerten oder keine öffentlich-rechtlichen Genehmigungslagen prüfen dürften. Richtig ist vielmehr: Die anwaltliche Rechtsvertretung bleibt anwaltliche Aufgabe. Die baufachliche Prüfung bleibt Aufgabe der sachverständigen Person. Beide Tätigkeiten berühren sich, ohne identisch zu werden. Wer diese Differenzierung aufgibt, verwandelt das RDG in ein Instrument zur Verhinderung fachlicher Mitwirkung. Das ist weder vom Wortlaut noch von Sinn und Zweck des Gesetzes gedeckt.

C. Verwaltungspraxis und tatsächliche Entwicklungen

Die Bauverwaltung arbeitet seit jeher mit externem Sachverstand. Entwurfsverfasser:innen, Prüfingenieur:innen, Brandschutzsachverständige, Vermesser:innen, Tragwerksplaner:innen, Fachplaner:innen für technische Gebäudeausrüstung und Rechtsanwält:innen bringen unterschiedliche Kompetenzen in dasselbe Verwaltungsverfahren ein. Das Bauordnungsrecht setzt diese Mehrperspektivität voraus. Bauanträge, Brandschutzkonzepte, Abweichungsanträge, Stellungnahmen zu Mängeln, Sanierungskonzepte oder Nutzungsänderungen entstehen nicht im luftleeren Raum. Sie sind fachlich und rechtlich verschränkt.

Vor diesem Hintergrund wirkt es dogmatisch künstlich, wenn eine Behörde aus der beantragten Akteneinsicht und der Prüfung der öffentlich-rechtlichen Genehmigungslage unmittelbar auf eine verbotene Rechtsdienstleistung schließt. Eine solche Schlussfolgerung ersetzt Subsumtion durch Verdacht. Sie benennt keine konkrete Einzelhandlung, die die Schwelle des § 2 Abs. 1 RDG überschreitet. Sie legt nicht dar, ob eine eigenständige rechtliche Vertretung übernommen wurde. Sie unterscheidet nicht zwischen anwaltlicher Rechtsverfolgung und sachverständiger Zuarbeit. Gerade diese Differenzierung verlangt § 5 Abs. 1 S. 2 RDG, der ausdrücklich auf Inhalt, Umfang und sachlichen Zusammenhang abstellt.

Verwaltungspraktisch kommt hinzu, dass die Verwendung des Begriffs „Mandant“ keine tragfähige rechtliche Qualifikation erlaubt. Der Begriff ist nicht exklusiv anwaltlich. Er wird auch im Steuerberatungswesen, in der Wirtschaftsprüfung, in der Unternehmensberatung und in sachverständiger Tätigkeit verwendet. Maßgeblich ist daher nicht die berufssprachliche Bezeichnung, sondern der objektive Tätigkeitsinhalt. Wird eine Person als Mandant bezeichnet, kann dies schlicht den:die Auftraggeber:in meinen. Daraus folgt weder ein Rechtsanwaltsverhältnis noch eine erlaubnispflichtige Rechtsdienstleistung. Eine Behörde, die aus einem Wort auf einen Verstoß gegen § 3 RDG schließt, arbeitet nicht mit Tatbestandsmerkmalen, sondern mit sprachlichen Indizien ohne ausreichenden Beweiswert.

Besonders deutlich wird dies, wenn der:die Auftraggeber:in bereits anwaltlich vertreten ist. Die parallele Einschaltung einer sachverständigen Person spricht dann nicht für, sondern gegen eine Umgehung des RDG. Der anwaltliche Beistand übernimmt die rechtliche Vertretung; die sachverständige Person liefert die fachliche Grundlage. Diese Arbeitsteilung ist im Bauverwaltungsrecht sachgerecht. Rechtsanwält:innen können die Rechtslage beurteilen, Fristen wahren, Rechtsbehelfe formulieren und prozessuale Strategien entwickeln. Sie sind aber regelmäßig nicht diejenigen, die ohne fachliche Unterstützung die brandschutztechnische Plausibilität eines Rettungswegkonzepts, die tatsächliche Genehmigungslage eines Bestandsgebäudes, die technische Bedeutung einer Nebenbestimmung oder die planbezogene Abweichung zwischen Genehmigungsstand und Ist-Zustand belastbar bewerten. Der rechtliche Vortrag kann nur so gut sein wie die fachliche Sachverhaltsermittlung, auf der er beruht.

Die Bauakte ist dabei regelmäßig der zentrale Erkenntnisträger. Sie enthält Bauanträge, Bauvorlagen, Genehmigungen, Nebenbestimmungen, Schriftverkehr, Pläne, Brandschutzunterlagen, Stellungnahmen und gegebenenfalls nachträgliche Änderungen. Ohne Akteneinsicht ist die baufachliche Bewertung häufig nur spekulativ möglich. Die Verweigerung oder Behinderung fachkundiger Akteneinsicht kann deshalb nicht mit einem abstrakten Hinweis auf das RDG gerechtfertigt werden. Sie bedarf einer konkreten, einzelfallbezogenen Begründung.

D. Akteneinsicht, Informationsfreiheit und Datenschutz

Die Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren ist in § 29 VwVfG NRW geregelt. Danach hat die Behörde den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen erforderlich ist; soweit Vertretung stattfindet, haben nur die Vertreter:innen Anspruch auf Akteneinsicht. Diese Regelung zeigt bereits, dass Akteneinsicht nicht als bloßes Entgegenkommen der Verwaltung zu verstehen ist. Sie ist verfahrensrechtlich funktional. Ohne Aktenkenntnis kann ein:e Beteiligte:r seine:ihre Rechte häufig nicht sachgerecht wahrnehmen. Das gilt im Bauverwaltungsverfahren in besonderer Weise, weil die entscheidungserheblichen Tatsachen vielfach nicht aus dem äußeren Erscheinungsbild eines Gebäudes, sondern erst aus dem Genehmigungsvorgang erkennbar werden.

Neben die verfahrensbezogene Akteneinsicht tritt in Nordrhein-Westfalen der allgemeine Informationszugang nach § 4 Abs. 1 Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen (IFG NRW). Danach hat jede natürliche Person nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG NRW genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen. § 4 Abs. 2 IFG NRW ordnet zugleich an, dass besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen oder die Gewährung von Akteneinsicht den Vorschriften des IFG NRW vorgehen. Damit entsteht kein beliebiges Wahlrecht ohne Grenzen, aber ein gestuftes System von Informationszugängen. Wo ein Verwaltungsverfahren und Beteiligtenstellung bestehen, ist § 29 VwVfG NRW vorrangig. Wo ein allgemeiner Zugang zu vorhandenen amtlichen Informationen begehrt wird, kann das IFG NRW eingreifen, soweit keine Ausschlussgründe entgegenstehen.

Für Bauakten hat das Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen in seinem Urteil vom 08.03.2021, Az. 20 K 4735/19, hervorgehoben, dass eine Bauakte regelmäßig nicht insgesamt als Umweltinformation zu behandeln ist, der Informationszugang in Nordrhein-Westfalen aber nach Maßgabe des IFG NRW zu gewähren sein kann. Zugleich ist zu beachten, dass Bauakten personenbezogene Daten enthalten können und deshalb eine differenzierende Prüfung erforderlich ist. In einer Parallelentscheidung wird die Problematik noch deutlicher beschrieben: Bauakten können in ihrer Gesamtheit eine Sammlung personenbezogener Daten sein, weil sachbezogene Angaben zum Grundstück mit bestimmbaren natürlichen Personen verknüpft sein können.

Daraus folgt keine pauschale Sperre der Bauakteneinsicht. Es folgt vielmehr ein Prüfprogramm. Die Behörde muss zwischen personenbezogenen Daten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, schutzwürdigen Belangen Dritter und sachbezogenen bauordnungsrechtlichen Informationen differenzieren. Sie muss gegebenenfalls schwärzen, beteiligen oder teilweise gewähren. Eine Totalverweigerung unter pauschaler Berufung auf Datenschutz oder Rechtsdienstleistungsrecht würde den gesetzlichen Anspruchsstrukturen nicht gerecht. Gerade die Entscheidung des VG Gelsenkirchen zeigt, dass Bauakten informationsrechtlich nicht immunisiert sind, sondern einer einzelfallbezogenen Prüfung unterliegen.

Für den hier interessierenden Zusammenhang ist ein weiterer Punkt wesentlich: Selbst wenn eine Behörde eine bestimmte bevollmächtigte Person zurückweisen wollte, würde dies nicht notwendig verhindern, dass der:die Auftraggeber:in oder dessen:deren Rechtsanwalt die Bauakte einsehen und den Inhalt anschließend fachlich auswerten lassen. Ebenso kann ein eigenständiger Informationszugang nach dem IFG NRW in Betracht kommen. Eine Zurückweisung als Bevollmächtigte:r ist daher kein geeignetes Instrument, um fachliche Aktenkenntnis schlechthin zu verhindern. Sie produziert vielmehr ein Nebenverfahren, das weder der Verfahrensökonomie noch der materiellen Sachaufklärung dient.

E. Verfassungsrechtliche Bewertung

Die Frage der Akteneinsicht ist nicht nur einfachrechtlich zu behandeln. Sie berührt rechtsstaatliche Grundsätze. Das Verwaltungsverfahren ist nicht bloß interner Entscheidungsbetrieb der Behörde. Es ist ein geordnetes Verfahren zur Ermittlung des Sachverhalts, zur Wahrung von Beteiligtenrechten und zur Vorbereitung rechtmäßiger Entscheidungen. Die Beteiligten müssen die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen kennen können, auf denen die Verwaltung handelt. Anderenfalls wird effektiver Rechtsschutz entleert. Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) gewährleistet Rechtsschutz gegen Akte öffentlicher Gewalt. Dieser Rechtsschutz setzt regelmäßig voraus, dass die Betroffenen die maßgeblichen Unterlagen kennen oder jedenfalls in zumutbarer Weise zugänglich machen können.

Auch Art. 20 Abs. 3 GG ist berührt. Die Verwaltung ist an Gesetz und Recht gebunden. Diese Bindung erschöpft sich nicht in der formalen Existenz einer Rechtsgrundlage. Sie verlangt nachvollziehbare, überprüfbare und willkürfreie Subsumtion. Eine Zurückweisung nach § 14 Abs. 5 VwVfG NRW ist deshalb nicht als frei verfügbares Ordnungsmittel der Behörde zu verstehen. Sie setzt voraus, dass die bevollmächtigte Person entgegen § 3 RDG Rechtsdienstleistungen erbringt. Die Norm verlangt eine konkrete Prüfung des Verhaltens. Eine bloße Vermutung oder eine wertende Unmutsbekundung genügt nicht. § 14 Abs. 5 VwVfG NRW formuliert die Zurückweisungspflicht für den Fall, dass Bevollmächtigte oder Beistände entgegen § 3 RDG Rechtsdienstleistungen erbringen.

Diese Tatbestandsbindung hat verfassungsrechtliche Bedeutung. Sie schützt Beteiligte vor einer Verwaltungspraxis, die unerwünschte fachkundige Unterstützung durch weite Auslegung des RDG aus dem Verfahren drängt. Die Behörde darf nicht über das RDG mittelbar bestimmen, welche fachliche Unterstützung ein:e Beteiligte:r in Anspruch nehmen darf, solange die Grenze zur unerlaubten Rechtsdienstleistung nicht konkret überschritten ist. Die freie Wahl fachkundiger Unterstützung ist Ausdruck effektiver Interessenwahrnehmung. Im Bauordnungsrecht gilt dies umso mehr, als die entscheidungserheblichen Fragen häufig technisch komplex sind und ohne Sachverständigenwissen nicht angemessen erfasst werden können.

Zu berücksichtigen ist ferner der Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Bauordnungsrechtliche Entscheidungen betreffen häufig Nutzungsmöglichkeiten, Verwertbarkeit, bauliche Änderungen, Beseitigungsfragen oder wirtschaftliche Belastungen eines Grundstücks. Wer die Einsicht in Bauakten erschwert, erschwert damit mittelbar die Wahrnehmung eigentumsbezogener Rechtspositionen. Das bedeutet nicht, dass jede Akteneinsicht schrankenlos zu gewähren wäre. Es bedeutet aber, dass Beschränkungen tragfähig begründet werden müssen. Die pauschale Behauptung unerlaubter Rechtsdienstleistung genügt diesem Maßstab nicht, wenn die Tätigkeit in Wahrheit auf baufachliche Prüfung und sachverständige Zuarbeit gerichtet ist.

F. Verwaltungs- und haftungsrechtliche Implikationen

Für die Verwaltungspraxis ist die Unterscheidung zwischen Zurückweisungskompetenz und Bußgeldzuständigkeit zentral. § 14 Abs. 5 VwVfG NRW erlaubt der Behörde, Bevollmächtigte und Beistände zurückzuweisen, wenn sie entgegen § 3 RDG Rechtsdienstleistungen erbringen. Diese verfahrensrechtliche Befugnis ist nicht identisch mit der Zuständigkeit zur Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach dem RDG. § 20 Abs. 4 RDG bestimmt ausdrücklich das Bundesamt für Justiz als Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG).

Daraus folgt eine klare Kompetenzgrenze. Die Bauaufsichtsbehörde darf im eigenen Verwaltungsverfahren prüfen, ob die Voraussetzungen einer Zurückweisung nach § 14 Abs. 5 VwVfG NRW vorliegen. Sie darf sich aber nicht zur Verfolgungsbehörde für vermeintliche Ordnungswidrigkeiten nach § 20 RDG aufschwingen. Noch weniger darf sie durch sprachliche Gestaltung den Eindruck erwecken, sie könne bußgeldrechtliche Bewertungen eigenständig betreiben oder sanktionierend vorgehen. Eine solche Vermengung von bauaufsichtlicher Verfahrensleitung und ordnungswidrigkeitenrechtlicher Ahndungskompetenz wäre rechtsstaatlich problematisch. Die Verwaltung handelt kompetenzgebunden. Wo die Zuständigkeit fehlt, fehlt nicht nur die Befugnis zum Erlass eines Bußgeldbescheides; es fehlt auch die Legitimation, das Verfahren kommunikativ in die Nähe einer Sanktionierung zu rücken.

Haftungsrechtlich ist die Lage ebenfalls nicht trivial. Für die sachverständige Person besteht das Risiko, die Grenze des § 5 Abs. 1 RDG zu überschreiten, wenn sie eigenständig Rechtsbehelfe formuliert, rechtliche Vertretung gegenüber Behörden übernimmt oder Vertragsklauseln erstellt. Die Entscheidungen des BGH vom 11.02.2021 und 09.11.2023 markieren diese Haftungsfallen deutlich. Zugleich besteht für die Behörde das Risiko, durch eine rechtswidrige Zurückweisung Beteiligtenrechte zu verletzen, das Verfahren zu verzögern und die spätere Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung zu belasten. Eine fehlerhafte Verfahrensleitung kann sich im Rechtsbehelfsverfahren auswirken, jedenfalls aber zusätzliche Streitpunkte erzeugen, die bei sachgerechter Differenzierung vermeidbar wären.

In der anwaltlichen und sachverständigen Praxis empfiehlt sich deshalb eine saubere Rollentrennung. Die sachverständige Person sollte ihre Tätigkeit als baufachliche, brandschutztechnische oder bauordnungsfachliche Prüfung bezeichnen und eigenständige Rechtsverfolgung vermeiden. Der anwaltliche Beistand sollte Rechtsanträge, Rechtsbehelfe und prozessuale Erklärungen führen. Die Behörde wiederum sollte nicht aus jeder fachlichen Bezugnahme auf Rechtsnormen einen RDG-Verstoß konstruieren. Das Bauordnungsrecht ist ohne Normbezug nicht bearbeitbar. Eine brandschutzfachliche Stellungnahme, die keine rechtlichen Anforderungen benennt, wäre im Zweifel unbrauchbar.

Der Begriff „Mandant“ sollte ebenfalls nicht überbewertet werden. Er kann in anwaltlichen, steuerberatenden, wirtschaftsprüfenden und sachverständigen Kontexten verwendet werden. Entscheidend bleibt der objektive Leistungsinhalt. Wer aus dem Begriff allein auf ein anwaltliches Verhältnis oder eine erlaubnispflichtige Rechtsdienstleistung schließt, verkennt den Beweiswert der Sprache im Verwaltungsverfahren. Verwaltungsrechtliche Eingriffsbefugnisse setzen Tatsachen voraus, nicht bloße Assoziationen.

G. Kommunalpraxis und Handlungsempfehlungen

Für die kommunale Praxis ergibt sich ein nüchternes Prüfprogramm. Zunächst ist zu klären, welche Tätigkeit tatsächlich erbracht wird. Geht es um die baufachliche Auswertung von Bauakten, um brandschutztechnische Prüfung, um die Rekonstruktion der Genehmigungslage, um die Bewertung von Planunterlagen oder um die Vorbereitung fachlicher Stellungnahmen? Dann liegt der Schwerpunkt regelmäßig in der sachverständigen Tätigkeit. Rechtliche Bezüge sind hierbei nicht nur unvermeidbar, sondern methodisch erforderlich. Geht es dagegen um die eigenständige Einlegung von Widersprüchen, die Vertretung im Rechtsbehelfsverfahren, die Geltendmachung von Kostenerstattungsansprüchen oder die Gestaltung privatrechtlicher Vertragsklauseln? Dann ist die Schwelle zur unerlaubten Rechtsdienstleistung jedenfalls näherliegend und anhand der BGH-Rechtsprechung sorgfältig zu prüfen.

Sodann ist zu prüfen, ob bereits anwaltliche Vertretung besteht. Ist ein:e Rechtsanwält:in mandatiert, spricht dies regelmäßig für eine zulässige arbeitsteilige Bearbeitung. Die sachverständige Person liefert die fachliche Grundlage, die anwaltliche Person übernimmt die Rechtsberatung und Rechtsvertretung. Diese Struktur ist im Bauverwaltungsverfahren nicht nur zulässig, sondern häufig notwendig. Eine Behörde sollte sie nicht ohne konkrete Anhaltspunkte als Umgehung des RDG behandeln.

Weiter ist die Akteneinsicht verfahrensrechtlich sauber zu behandeln. Besteht Beteiligtenstellung und ist die Kenntnis der Akten zur Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen erforderlich, ist § 29 VwVfG NRW heranzuziehen. Besteht kein vorrangiger besonderer Akteneinsichtsanspruch oder geht es um allgemeinen Informationszugang, ist das IFG NRW zu prüfen. Beide Anspruchssysteme kennen Schranken, insbesondere zugunsten personenbezogener Daten und schutzwürdiger Drittinteressen. Diese Schranken sind aber nicht gleichbedeutend mit einem vollständigen Ausschluss. Schwärzungen, Drittbeteiligungen und Teilzugänge sind regelmäßig vorrangig zu prüfen.

Kommunale Bauaufsichtsbehörden sollten zudem die Kompetenzgrenzen des RDG beachten. Die Zurückweisung nach § 14 Abs. 5 VwVfG NRW ist eine verfahrensleitende Reaktion auf konkret unerlaubte Rechtsdienstleistungen im Verwaltungsverfahren. Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten nach § 20 RDG liegt demgegenüber beim Bundesamt für Justiz. Diese Unterscheidung ist nicht formalistisch, sondern rechtsstaatlich zwingend. Zuständigkeitsregeln verhindern, dass jede Fachbehörde nebenbei zur Sanktionsbehörde für fremde Rechtsgebiete wird.

Schließlich sollte die Verwaltungssprache dem Gewicht des Vorwurfs entsprechen. Die Behauptung, eine Person erbringe unerlaubte Rechtsdienstleistungen, ist kein beiläufiger Hinweis. Sie betrifft die berufliche Integrität und kann erhebliche Außenwirkung entfalten. Deshalb muss der Vorwurf präzise, tatsachenbasiert und verhältnismäßig formuliert werden. Pauschale Verdächtigungen sind zu vermeiden. Wo die Behörde nur eine Anhörung durchführt, sollte sie den vorläufigen Charakter deutlich machen und konkrete Handlungen benennen, deren rechtliche Bewertung sie für problematisch hält. Anderenfalls entsteht der Eindruck, das RDG werde nicht als Schutzgesetz für qualifizierte Rechtsdienstleistung, sondern als Sperrwerkzeug gegen unbequeme fachkundige Beteiligung verwendet.

H. Fazit

Die Grenze zwischen zulässiger baufachlicher Nebenleistung und unerlaubter Rechtsdienstleistung verläuft nicht entlang der bloßen Erwähnung rechtlicher Maßstäbe. Sie verläuft entlang des Tätigkeitszwecks, des fachlichen Zusammenhangs und der Eigenständigkeit der rechtlichen Prüfung. Im Bauordnungsrecht ist eine fachliche Bewertung ohne rechtliche Mitbeurteilung regelmäßig unmöglich. Brandschutz, Genehmigungsbestand, Nutzungsänderung und Bauakte sind normative Tatsachenräume. Wer sie prüft, muss Rechtsnormen kennen und anwenden können, ohne deshalb automatisch anwaltliche Rechtsberatung zu erbringen.

Die Rechtsprechung des BGH bestätigt diese Differenzierung. Unzulässig ist die eigenständige Vertretung in einem Widerspruchsverfahren durch Architekt:innen ebenso wie die selbständige Erstellung interessengerechter Bauvertragsklauseln. Zulässig bleibt die fachbezogene, berufsbildtypische Mitbeurteilung rechtlicher Anforderungen als Nebenleistung. Gerade die Akteneinsicht zur baufachlichen Prüfung einer öffentlich-rechtlichen Genehmigungslage fällt nicht ohne Weiteres unter das Verbot des § 3 RDG, sondern ist regelmäßig notwendige Grundlage sachverständiger Tätigkeit.

Eine Bauaufsichtsbehörde, die gleichwohl eine Zurückweisung nach § 14 Abs. 5 VwVfG NRW erwägt, muss konkrete Tatsachen benennen und sauber subsumieren. Sie darf nicht aus Begriffen wie „Mandant“ oder aus der bloßen Aktenanforderung auf unerlaubte Rechtsdienstleistung schließen. Sie darf auch ihre verfahrensrechtliche Zurückweisungskompetenz nicht mit einer bußgeldrechtlichen Zuständigkeit nach § 20 RDG verwechseln. Für diese ist nach geltendem Bundesrecht das Bundesamt für Justiz zuständig.

Für die Praxis bleibt damit eine einfache, aber anspruchsvoll umzusetzende Leitlinie: Rechtsanwält:innen vertreten rechtlich, Sachverständige bewerten fachlich, und die Verwaltung hat beide Rollen zu unterscheiden. Wird diese Arbeitsteilung respektiert, dient sie der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsverfahrens. Wird sie missachtet, entstehen Nebenverfahren, Verzögerungen und unnötige Konflikte. Das Bauordnungsrecht gewinnt nichts, wenn fachkundige Akteneinsicht unter Generalverdacht gestellt wird. Es verliert an Sachnähe, Verfahrensfairness und rechtsstaatlicher Präzision.